Über die politische Bewirtschaftung von Angst — warum die öffentliche Angstagenda der Verkäuflichkeit von Lösungen folgt und trotzdem kein Manipulationsmärchen ist.

Eine Landkarte, die nicht stimmt

Man kann die politische Öffentlichkeit eines Landes wie eine Landkarte lesen: Hier liegen die großen Gefahren, dort die kleinen; hierüber wird gestritten, darüber geschwiegen. Wer diese Landkarte eine Weile betrachtet, bemerkt etwas Merkwürdiges. Sie bildet nicht ab, was Menschen bedroht. Die Kriminalität ist über Jahrzehnte gesunken, die Kriminalitätsangst hat trotzdem Konjunktur. Die Zahl der Verkehrstoten übertrifft die der Terroropfer um Größenordnungen, aber keine Wahl wurde je mit Tempolimits gewonnen oder verloren. Die Altersarmut wächst berechenbar und langsam heran, ein Risiko mit Ansage — und bleibt, gemessen an ihrer Größe, öffentlich seltsam still. Umgekehrt können Gefahren von statistisch bescheidenem Ausmaß wochenlang die Debatte beherrschen, wenn sie das richtige Format haben: ein Gesicht, einen Schuldigen, eine versprechbare Lösung.

Die übliche Erklärung für diese Schieflage lautet: Die Menschen schätzen Risiken eben schlecht ein. Das Publikum sei irrational, verzerrt, von Verfügbarkeitsheuristiken geplagt; man müsse es besser informieren. Diese Erklärung ist nicht falsch, aber sie beginnt an der falschen Stelle. Denn bevor irgendjemand ein Risiko falsch einschätzen kann, muss es ihm jemand vorgelegt haben. Ängste beziehen sich auf Bedrohungen, und Bedrohungen werden sichtbar gemacht: von Akteuren, mit Interessen, unter Wettbewerbsbedingungen. Zwischen der Welt der Gefahren und der Landkarte unserer Ängste liegt eine Produktionskette.

In meiner Soziologie der Angst habe ich die Mechanik dieser Kette beschrieben. Angst setzt Bedrohungsinformationen voraus, und deren Produktion ist sozial strukturiert: Welche Gefahren überhaupt öffentlich werden, wie sie gerahmt und gewichtet werden, hängt von Status, Ressourcen und Interessen der beteiligten Akteure ab.¹ Das klingt nüchtern, fast selbstverständlich. Aber es verschiebt die Frage, um die sich die Angstdebatte drehen sollte. Statt zu fragen, ob die Leute die richtigen Ängste haben, fragt man, wer ihnen welche anbietet — und warum gerade diese.

Für die Politik gibt es auf diese Frage eine Antwort von beunruhigender Eleganz. Sie stammt aus der politischen Soziologie — ich referiere sie im Buch im Anschluss an Daniel Béland —, und sie lautet: Politische Akteure fördern selektiv jene Ängste, die sie zu beherrschen versprechen können, und spielen jene herunter, für deren Nichtbewältigung sie haftbar gemacht würden.²

Dieser Satz ist der Schlüssel zur politischen Angstlandkarte. Man sollte ihn langsam lesen, denn er behauptet weniger und mehr, als man zunächst denkt.

Die Selektionsregel

Weniger, weil er keine Verschwörung behauptet. Die Selektionsregel braucht keinen Zyniker, der morgens entscheidet, dem Volk Angst zu machen. Sie beschreibt eine Anreizstruktur, und Anreizstrukturen wirken auch auf ehrliche Leute. Ein politischer Akteur, der auf eine Gefahr hinweist, verbindet damit — ob er will oder nicht — ein implizites Angebot: Wählt mich, und ich kümmere mich darum. Dieses Angebot funktioniert nur, wenn die Gefahr zwei Eigenschaften hat. Sie muss bearbeitbar erscheinen, sonst ist das Versprechen unglaubwürdig. Und ihre Bearbeitung muss dem Anbieter zurechenbar sein, sonst zahlt sie auf niemanden ein. Ängste, die diese Produkteigenschaften haben, werden politisch bewirtschaftet. Ängste, die sie nicht haben, verwaisen.

Mehr behauptet der Satz, weil die Regel in beide Richtungen wirkt — sie erklärt nicht nur, worüber geredet wird, sondern auch, worüber geschwiegen wird. Die Kriminalitätsangst ist der Idealfall des politischen Angstprodukts: Es gibt ein sichtbares, sofort verständliches Lösungssortiment — mehr Polizei, härtere Strafen, schnellere Abschiebungen —, und jede Maßnahme lässt sich als entschlossenes Handeln verbuchen. Die Angst vor Altersarmut dagegen ist ein Haftungsrisiko: Wer sie groß macht, lenkt den Blick auf Jahrzehnte eigener Rentenpolitik und auf Lösungen, die Geld kosten, wehtun und erst wirken, wenn die nächste Legislaturperiode längst Geschichte ist. Also wird die eine Angst gepflegt und die andere sediert. Mit dem Realitätsgehalt hat das wenig zu tun; nur die eine hat ein verkäufliches Gegenstück.

Dieselbe Logik bevorzugt die äußere Bedrohung vor dem inneren Versagen. Für die Gefahr von außen kann man Schutz versprechen: Grenzen, Rüstung, Härte. Für die marode Brücke, die überlastete Verwaltung, das langsam kollabierende Gesundheitssystem haftet man selbst. Und sie gilt keineswegs nur für Regierungen. Oppositions- und Protestakteure folgen ihr spiegelbildlich: Gefördert wird die Angst, deren Lösung man exklusiv anbietet — und sei die Lösung nur der Austausch des Personals, wir statt die. Auch die apokalyptische Zuspitzung mancher Aktivisten gehorcht der Regel: Eine Katastrophe, gegen die nur der eigene radikale Vorschlag hilft, ist als Angebot wertvoller als eine, gegen die auch die Konkurrenz etwas hätte.

Die Selektionsregel ist also überparteilich; sie beschreibt eine Marktbedingung, unter der alle anbieten. Und sie erklärt die eingangs beschriebene Schieflage ohne jede Irrationalitätsannahme: Die öffentliche Angstagenda korreliert so schwach mit der Risikostatistik, weil sie einer anderen Größe folgt — der Verkäuflichkeit der Lösungen.

Warum das Produkt so gut ist

Dass Angst politisch bewirtschaftet wird, wäre halb so folgenreich, wenn Angst ein gewöhnliches Argument wäre — eines, das sich abnutzt, widerlegen lässt, im Wettbewerb der Themen normal altert. Sie ist aber keines. Zwei Eigenschaften machen Angst zu einem außergewöhnlich robusten politischen Rohstoff.

Angst lässt sich nicht widerlegen. Ich greife hier eine Beobachtung Luhmanns auf: Wer Angst äußert, kann mit Daten nicht korrigiert werden; die Angst gewinnt eine „moralische Existenz“, die sich der Zurückweisung entzieht.³ Der Satz „aber es könnte doch geschehen“ bleibt wahr, auch wenn die Wahrscheinlichkeit sinkt. Wer die Angst eines anderen für unbegründet erklärt, hat sie nicht beseitigt. Er hat sich nur als kalt erwiesen. Politisch heißt das: Eine einmal etablierte Angst ist reklamationssicher. Man kann sie bedienen, ohne je liefern zu müssen, denn ihr Fortbestehen widerlegt das Versprechen nicht — es begründet nur die nächste Maßnahme.

Und Angst hält ihre eigene Aufmerksamkeit fest. In meinem Modell greifen Emotionen in die Bewertung zurück, aus der sie entstanden sind: Angst lenkt die Aufmerksamkeit selektiv auf Bedrohliches, lässt Mehrdeutiges gefährlich erscheinen und schafft so die Bedingungen ihrer eigenen Fortsetzung — sie „verstärkt und reproduziert sich selbst“.⁴ Ein beunruhigtes Publikum scannt weiter, hört weiter hin, bleibt im Thema. In einer Aufmerksamkeitsökonomie, die Verweildauer belohnt, hat der beunruhigende Inhalt damit einen eingebauten Selektionsvorteil — ganz ohne böse Absicht, allein durch die Auswahlbedingungen. Die Entwarnung dagegen ist strukturell unattraktive Ware: leise, folgenlos, unbeweisbar. Es gibt Redaktionen, Pressestellen und Wahlkampfzentralen für Warnungen. Für Entwarnungen gibt es keine.

Beide Eigenschaften zusammen erklären, warum sich Angstangebote in politischen Öffentlichkeiten anreichern, ohne dass irgendjemand es so geplant haben muss. Sie werden selektiert, von niemandem bevorzugt. Darin unterscheidet sich eine Marktanalyse von einer Verschwörungserzählung: Wer die politische Angstbewirtschaftung verstehen will, braucht keine Hintermänner. Er braucht ein Verständnis der Auswahlbedingungen, unter denen manche Ängste gedeihen und andere verkümmern.

Zur Produktionsseite gehört schließlich eine Fähigkeit, die man Angstkapital nennen kann: die ungleich verteilte Macht, eine Bedrohung auf die gemeinsame Tagesordnung zu setzen, sie dort zu halten und ihre Deutung zu prägen.⁵ Ministerien haben viel davon, Bürgerinitiativen wenig; ein reichweitenstarker Account kann zeitweise mehr Bedrohungssalienz erzeugen als eine Behörde. Und Angstkapital wirkt auch negativ: Ressourcenstarke Akteure können einen unbequemen wissenschaftlichen Konsens durch gezielt gestreuten Zweifel destabilisieren, damit eine Bedrohung nicht handlungsrelevant wird — die Tabakindustrie hat diese Technik perfektioniert, die Klimadebatte kennt sie zur Genüge.⁶ Sichtbarmachen und Unsichtbarhalten sind zwei Seiten desselben Geschäfts. Zu jeder bewirtschafteten Angst gehören die unbewirtschafteten: Gefahren ohne Lösungsprodukt, ohne zuständigen Anbieter, ohne Konjunktur. Eine Analyse der Angstpolitik, die nur auf das Getöse hört, hat die Hälfte des Gegenstands verfehlt. Das Schweigen gehört zur Bilanz.

Die Nachfrage ist echt

Bis hierher ließe sich das Argument als elegante Variante der üblichen Medien- und Politikkritik lesen: oben die Anbieter mit ihren Interessen, unten das Publikum, dem Angst gemacht wird. Diese Lesart ist falsch, und der Grund dafür ist unbequemer als jede Manipulationsthese.

Was auf dem politischen Angstmarkt verkauft wird, ist fast nie die Angst allein. Verkauft wird immer das Paar: Bedrohung plus Bewältigung. Kein erfolgreicher Angstunternehmer sagt nur „fürchtet euch“; er sagt „fürchtet euch — und hier ist, was dagegen hilft“. Und diese zweite Hälfte des Angebots bedient ein Bedürfnis, das real ist.

In meinem Modell greifen die Entstehung von Angst und ihre Bewältigung ineinander: Bewältigung — Umdeutung, Kontrollsuche, Vertrauen, Schuldzuschreibung — verändert die Bewertungen, aus denen Angst entsteht.⁷ Moderne Gesellschaften produzieren dabei einen bestimmten Rohstoff in Serie: Kontingenzangst, jene ungerichtete Verunsicherung, die aus Mehrdeutigkeit, widersprüchlichen Anforderungen und offener Zukunft entsteht — im Unterschied zur konkreten Angst vor einem benennbaren Objekt.⁸ Offene Erwerbsbiografien, revidierbare Bindungen, Dauerreform, Weltlagen im Wochentakt: Das erzeugt eine diffuse Spannung, die nach Form sucht. Verschärfend kommt hinzu, dass unsere Kultur Gewissheit und Kontrolle historisch außerordentlich hoch aufgeladen hat — Planbarkeit gilt als normal und herstellbar, und je wichtiger sie ist, desto schmerzhafter trifft jede Unbestimmtheit.⁹

Politische Angstangebote docken exakt hier an. Sie geben der ungerichteten Spannung ein Objekt, eine Erklärung und eine Handlungsoption — sie verwandeln Kontingenzangst in konkrete Angst, und das ist eine Entlastung. Die diffuse Sorge um eine unverständlich gewordene Welt ist schwer zu ertragen; die konkrete Angst vor der benennbaren Gruppe, dem klaren Feind, dem einen Problem ist bearbeitbar. Sie hat eine Adresse.

Die Angebotspalette lässt sich sortieren. Es gibt das Kontrollprodukt: das Sicherheitspaket, die Vorsorge, das entschlossene Durchgreifen — du bist nicht ausgeliefert. Es gibt das Gewissheitsprodukt: die einfache Erklärung, das geschlossene Weltbild, im Extremfall die Verschwörungserzählung — so hängt alles zusammen. Und es gibt das billigste und zugleich teuerste Produkt: den Sündenbock. Die Zuschreibung diffuser Bedrohung auf eine klar benennbare, sanktionierbare Gruppe stellt in einem einzigen Zug Gewissheit, Kontrollgefühl und Selbstwert wieder her — das macht sie so effektiv, und ihre Effektivität macht sie so gefährlich.¹⁰

Die unbequeme Einsicht lautet: Diese Käufe sind nicht dumm. Sie sind funktionale Bewältigung — sie bearbeiten eine reale, sonst unbearbeitete Verunsicherung, für die das seriöse Angebot oft schlicht fehlt. Wer dem Publikum des Populismus Irrationalität bescheinigt, hat den Markt nicht verstanden: Die Leute kaufen keine Angst, sie kaufen Form für eine Verunsicherung, die sie schon haben. Und deshalb läuft auch die gängige Gegenstrategie ins Leere, die auf Faktenchecks und Risikostatistik setzt. Sie behandelt das Angebot als Informationsfehler, der sich korrigieren ließe. Aber der Kunde hat kein Informationsproblem. Er hat ein Kontingenzproblem — und solange niemand es besser bearbeitet, bleibt er beim Anbieter, der es überhaupt bearbeitet.

Nur eine Manipulationsthese im strengen Sinn übersteht diesen Befund nicht. Manipulation setzt ein Opfer voraus, das ohne den Manipulator etwas anderes wollen würde. Der Angstmarkt aber funktioniert, weil Anbieter und Nachfrager sich in einem realen Bedürfnis treffen. Das entlastet die Anbieter nicht. Ihre Verantwortung liegt nur an einer anderen Stelle als gedacht: bei der Bewältigung, die sie mitverkaufen.

Wo die Rechnung nicht aufgeht

Wenn die Nachfrage echt und die Bewältigung funktional ist — wo liegt dann das Problem? An zwei Stellen, und beide tragen die klassische Signatur des Marktversagens.

Die Externalitäten zuerst. Die Kosten der billigsten Bewältigungsprodukte tragen Dritte. Der Sündenbock entlastet den Käufer und belastet die Gruppe, auf die gezeigt wird; aus geronnener Angstbewältigung werden Vorurteil, Ausgrenzung, affektive Polarisierung.¹¹ Kein einzelner Kaufakt ist katastrophal — die Summe ist es. Eine Politik, die systematisch Zurechnungsprodukte führt, weil sie sich am besten verkaufen, akkumuliert gesellschaftliche Spaltung als Nebenkosten, die in keiner Wahlbilanz auftauchen.

Die zweite Stelle ist schwerer zu sehen: die Unersättlichkeit vieler Angstangebote. Sie beantworten, in den Begriffen des Modells, ein Wichtigkeits-Problem mit Ausprägungs-Versprechen: Die Verunsicherung rührt daher, dass uns Kontrolle und Gewissheit kulturell immer wichtiger geworden sind; das Angebot verspricht, die Lage zu verbessern — mehr Sicherheit, mehr Härte, mehr Vorsorge. Aber eine verbesserte Lage senkt die Wichtigkeit nicht. Oft steigert der Aufwand sie sogar, denn jede neue Schutzmaßnahme bestätigt, wie viel auf dem Spiel steht.¹² Das erklärt die strukturelle Unersättlichkeit der sicherheitspolitischen wie der populistischen Nachfrage: Das Produkt kann sein Versprechen prinzipiell nicht einlösen, und deshalb wird nachgekauft. Wer je gerätselt hat, warum auf jedes erfüllte Law-and-Order-Versprechen die Forderung nach dem nächsten folgt, findet hier die Mechanik: Es wird an der falschen Stellgröße gedreht.

Im Buch halte ich zudem fest, dass gesellschaftliche Angstbewältigung in beide Richtungen ausschlagen kann: Sie kann Wandel antreiben — oder den Status quo zementieren.¹³ Ein politischer Angstmarkt, dessen Sortiment von Härte- und Zurechnungsprodukten dominiert wird, sortiert eine Gesellschaft in Richtung Erstarrung: Die bearbeitbare Zukunft schrumpft auf das zusammen, wovor man sich schützen kann.

Was bessere Angstpolitik wäre

Was folgt daraus? Sicher nicht der Ruf nach „weniger Angst“ — der ist so hilflos wie ein Appell gegen das Wetter. Und ebenso wenig eine Reinheitsfantasie, in der Politik aufhört, über Gefahren zu sprechen; das kann und soll sie nicht. Wenn die Marktanalyse stimmt, gibt es drei realistische Ansatzpunkte — bei den Anbietern, beim Produkt, bei der Nachfrage.

Bei den Anbietern hieße es: nicht überversprechen. Die Selektionsregel ist eine Anreizstruktur, und Anreizstrukturen kann man kontern, durch professionelle Standards eher als durch Appelle. Für Regierungen und Institutionen hieße seriöse Angstpolitik: auch die Ängste ansprechen, für die man keine glatte Lösung hat, statt sie totzuschweigen, bis andere sie bewirtschaften; Ungewissheit benennen, statt Kontrolle zu simulieren; und Entwarnungen mit derselben Professionalität produzieren wie Warnungen. Das kostet kurzfristig Zustimmung. Es baut aber das einzige Kapital auf, das auf diesem Markt dauerhaft knapp ist: Vertrauenswürdigkeit — das Angebot an die Bürger, nicht alles selbst kontrollieren zu müssen, weil man einer Instanz die Kontrolle lassen kann. Wo dieses Vertrauen fehlt, wandert die Nachfrage zu den Anbietern der Ersatzgewissheiten.

Beim Produkt: gemeinsame Bearbeitung statt einzelner Entlastung. Mein Modell enthält eine oft überlesene gute Nachricht: Unter Angst und Ungewissheit intensivieren sich Informationssuche und wechselseitige Orientierung; gemeinsam bearbeitete Verunsicherung kann soziale Integration sogar erhöhen.¹⁴ Das integrative Angebot — das Bürgerforum zur Wasserknappheit, der Betriebsdialog zur Umstrukturierung, das Quartiersprojekt zur Sicherheit — ist die direkte Produktkonkurrenz zum Sündenbock: Es bedient dieselbe Nachfrage nach Form, Erklärung und Handlungsfähigkeit, aber ohne Externalitäten. Dass es auf dem Markt so schwach vertreten ist, liegt an den Produktionskosten. Ein Feindbild ist an einem Nachmittag hergestellt, ein Beteiligungsverfahren nicht. Hier läge die eigentliche Aufgabe einer demokratischen Angstpolitik: die aufwendigere Bewältigungsform so zu subventionieren, dass sie gegen die billige bestehen kann.

Bei der Nachfrage schließlich: Man kann ein Publikum nicht entängstigen, aber man kann es zu kompetenter Kundschaft machen. Drei Prüffragen genügen als Grundausstattung: Wer bietet mir diese Angst an — und was ist sein Geschäft? Was wird mir als Lösung mitverkauft — Kontrolle, Gewissheit oder ein Schuldiger? Und: Welche Gefahr wird gerade nicht angeboten, weil niemand an ihr verdient? Diese Fragen verwandeln den Angstkonsum aus einem Reflex in eine Prüfung, ohne zu moralisieren. Politische Bildung, die das einübte, wäre wirksamer als jeder Faktencheck, weil sie das Geschäftsmodell prüft und nicht nur die einzelne Behauptung. Ob sich so etwas in einem Lehrplan unterbringen lässt, weiß ich nicht; in einer Redaktionskonferenz ließe es sich morgen einführen.

Die Frage hinter der Frage

Zurück zur Landkarte vom Anfang. Dass sie nicht stimmt, ist die erwartbare Folge davon, wie Sichtbarkeit von Bedrohungen produziert, verteilt und honoriert wird — kein Skandal, für den sich ein Schuldiger finden ließe. Der Satz „Politik erzeugt vor allem die Ängste, die sie zu beherrschen verspricht“ ist deshalb als Analyseinstrument gemeint, nicht als Anklage. Er verlangt eine andere Sorte Aufmerksamkeit: für die Auswahlbedingungen statt für die Absichten, für das Schweigen statt nur für das Getöse, für die mitverkaufte Bewältigung statt nur für die beschworene Gefahr.

Und er führt auf eine Frage, die produktiver ist als alles, was die Debatte über die „Angstgesellschaft“ hervorgebracht hat. Ob wir zu viel Angst haben, lässt sich nicht gut beantworten, weil Gesellschaften nicht einfach mehr oder weniger Angst „haben“. Wie wir Unsicherheit organisieren, schon.¹⁵ Welche unserer Ängste haben Anbieter, und welche hätten es verdient? Welche Bewältigungen subventionieren wir, welche überlassen wir dem billigsten Bieter? Angst wird es weiter geben; sie ist die Form, in der eine Gesellschaft ihre offene Zukunft spürt. Die politische Frage war nie, ob jemand aus dieser Form Kapital schlägt. Das tut immer jemand. Die Frage ist, ob wir den Markt so lassen, wie er ist.

Anmerkungen

Soziale Bedingtheit der Sichtbarkeit von Bedrohungen; Abhängigkeit von Interessen, Status und Ressourcen: Soziologie der Angst, Wiesbaden 2017, S. 450; S. 372–373.
Selektive politische Angstförderung (im Anschluss an Daniel Béland): S. 247–248.
Unwiderlegbarkeit der Angst, „moralische Existenz“ (im Anschluss an Niklas Luhmann): S. 221.
Rückwirkung der Angst auf Aufmerksamkeit und Bewertung; Selbstverstärkung: Kap. 5.2, S. 319–320; S. 313.
Grundlage im Buch: die ungleiche soziale Produktion von Bedrohungsinformationen (Anm. 1).
Destabilisierung wissenschaftlicher Konsense durch gezielten Zweifel: S. 450.
Entstehung und Bewältigung als rückgekoppeltes System: S. 368–370; S. 447–448.
Konkrete Angst vs. Kontingenzangst: S. 357–360.
Historisch außerordentliche Bedeutsamkeit von Gewissheit und Kontrolle; Ersatzsicherungen: S. 448; S. 456.
Externale Attribution/Sündenbock als Bewältigung: S. 368–370; S. 455–457.
Vorurteil und Ausgrenzung als Folge externaler Attribution: S. 455–457.
Wichtigkeits- vs. Ausprägungs-Logik; Ersatzsicherungen: S. 448; S. 456.
Bewältigung treibt Wandel an oder konserviert den Status quo: S. 463–464.
Integratives Potenzial von Angst/Ungewissheit: S. 453–454.
Leitfrage und Reichweite des Modells: S. 372–373; S. 458.

Grundlage: Soziologie der Angst (Springer VS 2017) — soziale Produktion von Bedrohungsinformationen, Selektionsregel (nach Béland), Unwiderlegbarkeit (nach Luhmann), Selbstverstärkung, rückgekoppeltes Entstehungs-/Bewältigungssystem. Die Marktrahmung und die Gegenwartsbeispiele führen das Modell weiter. Der Essay beschreibt eine Anreizstruktur, kein politisches Lager.

Politik erzeugt die Ängste, die sie zu beherrschen verspricht